교육 예산이 재편된다고? 

 

윤석열 정부는 지난 7일, 유치원과 초·중·고등학교(이하 초중등)의 무상급식, 방과 후 교육, 돌봄 예산으로 쓰이던 3조 6천억 원의 교육 교부금을 떼어 대학의 반도체 인력양성에 쓰겠다는 방안을 발표했다.  

 

정식 명칭을 써가며 설명하자면, 대강 이렇다.

 

“대학교와 평생 교육을 지원하는 고등‧평생 교육지원 특별회계(가칭 특별회계)를 신설하여 지방교육재정교부금 중 3조 6천억 원을 거기로 옮긴다.”

 

 

출처-<한겨레>

 

현재 교육교부금은 내국세(부가가치세, 개별소비세, 주세 같은 국내에 있는 과세물건에 대하여 부과하는 조세) 20.79%와 교육세 일부로 구성된다. 교육세를 떼어 특별 회계에 넣고 대학과 평생교육기관이 쓸 수 있도록 하겠다는 계획이다. 신설되는 특별 회계는 구체적으로 대학의 첨단분야 신증설을 위한 정원 기준 완화, 전공 간 칸막이를 해소하는 학사구조 유연화, 경직적 교원 자격 기준 완화 등에 지원할 계획이라고 밝혔다. 

 

정부는 학령인구 감소를 교육교부금 삭감의 이유로 든다. 저출산 여파로 학생 수가 줄어드는데 반해, 교육 예산은 꾸준히 늘고 있다며 교육교부금을 삭감한다는 것이다. 정부는 이와 같은 교부금이 가진 내국세 연동 교부 방식의 문제점을 근본적으로 해소하기 위해 관계 부처와 전문가 협의를 거쳐 개편 방안을 지속적으로 마련하겠다고 밝혔다. 

 

이 같은 안이 발표되자 전국 시‧도교육감은 ‘학령 인구수 감소’를 근거로 교육교부금을 삭감하는 것은 초중등 교육의 질적 하락과 교육복지 예산 및 노후된 학교 시설 수리‧보수 예산의 삭감으로 이어져 초중등 학생들이 직접적인 피해를 입게 된다며 반발했다. 

 

또 학생 수는 줄어드는데 비해 교육예산이 꾸준히 늘고 있다는 정부 당국의 주장은 그 예산의 실제 집행 내역을 자세히 살펴보면 맞는 주장은 아니라고 지적한다. 

 

누구 말이 맞는 걸까. 정부가 새롭게 추진하려는 교육교부금 이전의 근거는 무엇이고 어떤 문제가 발생하는 걸까. 

 

함 따져보자.

 

 

Q1. 이런 방안은 윤석열 정부에서 처음 나온 것인가

 

그건 아니다. 헌데 검토가 아닌, 밀어 붙이려고 하는 건 윤석열 정부가 처음이다. 일단 역사를 보자.

 

문재인 정부 당시인 2021년 12월 20일 기획재정부에서 발표한 2022년 경제정책 방향에서 이와 비슷한 안이 언급된 적은 있다. 당시 기재부는 학령인구가 감소하는 상황에서 교부금은 계속 불어나는 구조에 문제가 있으니 이를 손 볼 필요가 있다고 발표했다. 

 

이와 같은 경제정책 방향이 나온 직후 2022년 2월 10일, 한국개발연구원(KDI)은 내국세에 연동되는 교육교부금 재원 마련 방식을 학령인구의 변화 추이를 반영한 국내총생산액(GDP) 연동방식으로 개편하면 향후 40년간 1,000조 원의 재정을 절감할 수 있다며 기획재정부 입장을 대변했다.

 

다만 교육교부금 삭감에 관해 문재인 정부 기간 나온 이야기는 이 정도다. 3조 6천억 원이라는 액수와 함께 본격적인 논의가 이뤄진 건 윤석열 정부가 들어서면서다.  

 

 

지난 6월 16일 ‘새정부 경제정책방향’에서 

 

“학령인구 감소, 미래 인재 육성 투자수요 등을 감안해 교육 부문 간 균형 있는 투자를 위해 교육교부금 제도 개편을 추진한다.”

 

고 밝혔고, 이를 구체화 한 것이 지난 7일 재정 당국의 발표였다. 

 

 

Q2. 교육세 3조 6천억 원은 어떤 돈인가 

 

올해 기준으로 교육세 전체 규모는 약 5조 5천억 원이다. 그중 1조 6~7천억 원 정도가 누리과정예산, 자잘(?)하게 이것저것 나가는 예산이 2~3천억 원 정도이고, 그 나머지 예산이 3조 6천억 원 정도 된다(누리과정예산이란 유치원 같은 유아교육을 지원하기 위해 들어가는 예산이다). 

 

이 예산은 시도교육청에서 ‘지방교육재정교부금’ 이름으로 주로 초중등학생 무상급식, 방과 후 교육, 돌봄, 저소득층 아이들 지원, 농어촌 아이들 지원 등을 위해 사용해왔다. 이렇게 사회적 약자, 그중에서도 아이들을 위해 썼던 예산이기 때문에, 삭감되면 그들의 피해는 막심할 수밖에 없다. 시‧도교육감이 학교교육 평준화와 학교 교육 중단 위험에 놓인 아이들을 위한 지원 사업을 하던 것도 하기 힘들어진다. 

 

서울 중구 덕수초등학교 진행되고 있는 ‘중구형 방과후학교’

출처-<중구>

 

 

이 예산을 옮긴다는 분야는 정부가 양성한다는 반도체를 다루는 이공계다. 물론 중요한 곳이다. 허나 지금도 학(學)·연(硏)·산(産) 협동이 워낙 잘 되어 있는 데다, 비교적 다른 전공에 비해 기업으로부터 수주받는 연구 용역도 적지 않기에, 예산이 부족해서 연구개발이 이뤄지지 않거나 발전이 더딘 분야는 아니다. 물론 예산은 많으면 많을수록 좋겠지만.   

 

헌데 유·초·중·고 아이들에게 들어가는 예산을 빼서, 몰빵할만큼 시급하고 중대한 일일까. 상식적으로 이해가 되지 않는다. 

 

진보·보수를 떠나 대부분 자녀를 가진 부모들이라면 쉬이 납득하기 어려운 독특한 정책 방향성이다.  

 

(참고로, 교육예산 중 3조 6천억 원이라는 돈은 결코 적은 금액이 아니다. 올해 기준으로 교육청 전체 예산의 규모가 81조 정도 되는데, 교육청 예산 규모의 80%가 인건비 등의 경직성 경비이기 때문에, 그 외 용도로 쓸 수 있는 금액 중에서 3조 6천억 원이란 상당히 큰 비중을 차지한다) 

 

 

Q3. 지방교육재정이 남아돈다는 말은 사실인가 

 

정부는 이번 지방교육재정교부금 일부를 삭감해 고등교육에 써야 한다는 근거로 각 시‧도교육청에서 사용하지 않고 쌓아 놓은 이월금‧불용액 및 기금 적립금 등을 든다. 이월금·불용액 및 기금 적립금을 따져보면, 지방교육재정이 남아돈다는 것이다.

 

(이월금이란 우선 돈을 쓰고, 다음에 쓰기로 한 잔액을 말한다. 불용액은 쓰지 않은 돈의 액수를 말한다)

 

이월금의 대부분은 노후화된 학교 시설 보수, 공사비로 불가피하게 이월된 금액이다. 학교 시설 공사는 필요하다고 언제, 어느 때고 할 수 있는 게 아니다. 아이들이 학교에 나오지 않고, 수업이 없는 방학 기간에만 가능하다. 이런 비용들이 이월되어 남아 있는 것이고, 불용액 역시 낙찰 차액 등 예산 운용 과정에서 불가피하게 발생하는 금액이다. 

 

이월의 목적이 정해져 있고, 다음 연도에 집행되는 재원이다. 불용액도 다음 연도 세입 재원으로 편성‧활용되므로 매년 누적되어 남는 재원이 아니다.

 

학교들은 불가피한 경우 외에는 대부분 방학을 이용하여 시설 보수, 공사를 진행한다. 

출처-<경북일보>

 

실제로 전체 시‧도교육청의 이월비 중 시설비 비율은 2016년도엔 96.5%였고, 2017년도엔 96.4%, 2018년도엔 93.4%, 2019년도에는 97.1%, 2020년도엔 95.4%였다. 

 

또 17개 시‧도교육청이 운용 중인 재정안정화기금(2021년 말 적립액 3조 원)은 경기 변동에 따른 회계연도 간 재정수입 불균형을 보완하기 위한 것으로, 관련 법률에 따라 설치‧운용되고 있는 재정안정화기금의 적립액을 남는 재원으로 볼 수는 없다. 

 

교육재정이 남아돌 수 없는 다른 이유로는 교육청이 아직 꽤 많은 빚을 갚고 있다는 점이다. 전술했듯 지방교육재정교부금은 내국세 20%와 교육세를 합해서 충당하기 때문에, 경기변동의 영향이 크고 예측이 쉽지 않다. 경기가 좋지 않으면 부가가치세, 개별소비세, 주세 등 같은 내국세는 영향을 많이 받는다.

 

 

그래서 지방교육재정교부금으로 쓸 예산에 맞게 충분한 세수가 들어오지 않았을 때, 교육부는 교육청에 지방채를 발행해서 일단 가용할 돈을 사용하고, 추후에 돈이 들어오면 원금이나 이자를 변제해 주겠다고 했다. 그 빚이 아직 남아 있고, 얼마씩 순차적으로 갚고 있는 상황이다.

 

이 빚만 문제가 아니다. 현재 법인세 인하 등 윤석열 정부는 세수가 많이 확보되던 영역에서 감세 정책을 시행하려고 한다. 우크라이나 전쟁, 인플레이션 등과 같은 대외적 불확실성 확대로 인해 내년도 지방교육 재정교부금은 감소가 불 보듯 뻔한 상황이다. 

 

이렇게 되면 교육청은 부족한 예산을 현재 보유하고 있는 이월금·불용액에서 끌어다 쓸 수밖에 없다. 즉, 결코 재정이 남아도는 상황이 아니다. 상황이 이러한데, 일부 보수 지자체나 경제지, 교육지(라고 쓰고 대학교육 위주의 언론)에서는 ‘돈 줘봐야  불용시킨다’고 공격을 가하는 걸 보면 아이들과 교육에 조금이라도 진정성 있는 관심이 있는 사람들인지 의문을 품게 된다. 

 

 

세출결산현황(2016-2020년) 

예산의 80.6%가 고정지출이다.

남은 20%의 예산을 가지고 노후화된 시설을 고치거나 애들 교수학습 활동비 등에 사용한다. 

 

불용액(쓰지 않은 돈의 액수)에 대해 추가로 말하자면, 다들 기억할 것이다. 2021년과 2022년 기재부에서 세수 예측에  ‘대’실패했던 일을. 그로 인해 기재부에서 예측한 예산을 바탕으로 예산 사용처가 정해졌었던 교육 예산은 불용액이 많이 생길 수밖에 없었다(전술했듯, 이 불용액은 교육청의 빚과 앞으로 다가올 예산 부족에 충당하는데 쓰여질 금액이다).

 

이건 교육청에 돈이 남아돈다고 볼 수 없는 상황이다. 기재부에서 애초에 세수 예측을 어느 정도 적정선에서 맞춰서 했다면, 적정한 용처에 이미 사용했을 예산이다. 불용액을 만든 교육청만 나쁘다고 할 수는 없는 노릇이다. 

 

올해 교육 관련 예산으로 더 걷힌 세수는 15조 원 정도이고, 이것은 교육청에서 코로나19로 인해 제대로 학습권을 제공받지 못한 학생들과 학부모에게 교수학습비, 학원비, 방과 후 학습 비용 등의 명목으로 현금 10~15만 원씩 지급되었다. 

 

 

Q4. 학생 수가 감소하면 교육재정 수요도 감소하는가 

 

이와 같은 재정계획을 세운 당국은 ‘학령인구가 감소’하기 때문이라는 근거를 들었다. 그렇다면 과연 학생 수가 감소한다고 교육재정의 수요도 감소할까?

 

저출산의 여파로 학생 수는 감소한 게 맞다. 앞으로도 감소할 것이다. 그러나 학생 수가 감소한다고 해서 교육재정의 수요가 마구 감소하는 건 아니다. 교육재정의 지출단위는 학급과 학교이며, 학급과 학교가 결정되면 교원이 결정되고 거기에 따라서 교육재정의 수요가 최종적으로 결정된다.  

 

교육부 보통교부금 산정기준 자료에 의하면, 학생 수는 2017년에 567만 명에서 매년 감소하여 2021년에는 532만 명으로, 37만 명(6.6%) 감소했다. 그런데 교육재정의 지출 단위인 학급 수는 2017년 23만 8,958학급에서 2021년 24만 3,521학급으로 4,563학급(19%)이 증가했다.

 

학교 수도 2017년 1만 6,357교에서 2021년 1만 6710교로 353교(2.2%) 증가하였다. 또한 교육재정의 60%인 상황에서 교원 수는 2017년 39만 6,114명에서 2021년 40만 5,095명으로 8,981명(2.3%) 증가하였다. 교원 수의 정점은 아직 예측하기 어려운 상황이다. 학생 수는 감소하고 있지만, 과밀학급을 줄이기 위해 학급수는 늘고 그에 따라 교원 수도 늘고 있는 것이다.

 

아직도 과밀학급(학교) 문제는 심각한 상황이다. 현실적으로 학교의 통폐합은 한계 상황이고, 지역소멸 위기 속에 소규모의 학교는 계속 증가하고 있다. 

 

반면, 도시개발사업 등으로 학생 인구 이동에 따른 학교 신설 수요는 계속 요구되고, 신도시 과밀학급(학교) 문제도 심각한 상황이다. 

 

(여기서부터는 하도 팩트, 팩트 따지는 이들이 많아서 대부분 통계와 자료에 관한 이야기이니 독자분들은 그냥 넘기셔도 된다. 현재의 통계와 자료에 관심 있는 분들은 참고하시라)

 

2021년 교육통계 기준, 학급당 28명 이상 과밀학급이 전체학급의 16.9%(3만 9,498개), 88.8%가 특별‧광역시와 시 지역에 집중해 있고, 학생 수 60명 미만의 소규모 학교는 전체 학교의 17.9%(2,139개교), 96%가 읍‧면‧도서벽지 지역에 집중해 있다. 

 

출처-<대전일보> 링크

 

지역소멸과 함께 인구이동에 따른 과밀학급 문제를 동시에 고민해야 하는 상황이다. 극소규모의 과소학급은 학생의 교육 기회를 넘어서 평등을 보장하는 차원에서의 접근과 고민이 필요하고, 과밀학급은 양질의 교육서비스 제공을 위한 여건 개선이 시급한 상황이다. 

 

오히려 교육계에서는 학급당 학생 수를 20명 이하까지 줄여야 한다고 한다. 때문에 학년 인구가 준다고 해서 교육재정 투자를 같이 줄이면 안 되고, 오히려 시설과 복지는 더 늘려야 할 필요가 있다는 것이다. 양적으로 본다고 해도 학급당 학생 수는 아직도 과밀학급이 많다. 학급당 학생 수를 20명으로 줄인다고 하더라도 대단히 많은 재원이 필요하다. 

 

교육의 측면에서만 보자면, 오히려 학령인구 감소는 교육여건 개선을 위한 절호의 기회라고 할 수 있다. 학급당 학생 수 감소는 학교 교육의 질 제고를 위해 중요한 요소이다. 2018년 기준 우리나라 학습당 학생 수는 초등학교 23.1명, 중등학교 26.7명으로 OECD 평균 초등학교 21.1명, 중등학교 23.3명보다 높다. 

 

학생 수 감소에도 불구하고 지역 간 불균등한 학생 수의 분포로 여전히 과밀학습이 다수 존재한다. 아직도 우리 초중등학교는 다른 OECD 국가에 비해서 교육 여건을 늘려야 하는 부분이 있다는 말이다.

 

출처-<2021년 유초등 교육통계정보 ; 이선호, 지방교육재정교부금 제도 개선 요구 쟁점과 과제, 지방교육재정교부금 제도 개편 논란, 무엇이 문제인가? 발제문, 59면 이하> 링크 

 

2021년 기준 서울시교육청 학교의 과밀학급은 292교, 2,557학급으로, 2025년까지 자연 해소, 학생 배정, 학급 증설을 합해 239교(81.9%), 4,504학급(82.5%)을 해소하겠다는 계획인데 이를 위해 필요한 예산은 4년간 총 4,341억 원(연평균 1,085억 원)이 소요될 것으로 예상된다. 

 

또 초등학교 1학년 학급당 학생 수 20명 미만 배치 추진율을 2024년까지 학교 수 90%, 학급 수 83.3%를 달성하고자 해도 소요 비용이 총 1252억원이 예상된다고 한다. 

 

초1 학급당 20명 미만 배치 소요 예산 

 

 

유·초·중·고 자녀를 둔 부모들에게 닥친 위험 

 

과밀 학교 개선뿐만 아니라 현재 교육 현장에서 시급하게 요구되고 있는 학업 중단에 대한 대안으로(여러가지 이유로 의무교육임에도 학교를 안 가는 학생이 많아졌다는 말이다) 대안교육의 활성화를 비롯한 교육의 다변화, 다양화 측면에서도 지방교육재정교부금의 삭감은 큰 문제를 야기할 수 있다. 

 

교육 현장에서는 점차적으로 맞춤형, 개별화 교육의 필요성에 대한 목소리를 높이고 있다. 현재 초등교육 현장에서 진행되는 학업 중단 사유는 압도적으로 대안교육의 수요 때문이라고 한다. 지금과 같은 일반 학교 시스템이나 기성 교육 말고도 맞춤형 교육에 대한 수요가 늘고 있는 것이다. 

 

일반적으로 대안교육의 수요 계층은 두 개의 계층으로 거칠게 분류할 수 있다. 중상위 계층과 하위 계층. 중상위 계층이 요구하는 대안교육은 말 그대로 특이한 재능이나, 창의적인 학생들을 위한 ‘맞춤형 교육’이라 할 수 있고, 하위계층은 학교 교육 중단 위기에 있는 아이들이다. 

 

중상위 계층의 요구에 맞는 대안교육 기관은 현재 거의 전무하다고 볼 수 있다. 현재 운영되고 있는 기관은 초‧중등교육법 제28조(학습부진아 등에 대한 교육)에 근거하여, 학습 중단 위기에 있는 하위계층을 대상으로 한 대안교육 기관이다.   

그런데 경직예산 외에 가용할 수 있는 지방재정교육교부금을 삭감한다면, 이러한 대안교육에 투입되는 예산마저도 줄어드는 가능성을 배제할 수 없다. 현장의 요구와 행정은 정반대로 이뤄지는 셈이다. 

 

이는 또 세계적인 추세에도 역행하는 것이다. 코로나19 팬데믹 이후, 교육 회복 및 격차 해소를 위해 OECD 국가에서 교육예산을 증액한 것과 정반대의 교육정책을 펼치겠다는 것과 다름없다. 코로나19 팬데믹 이후 2020년에는 OECD국가의 66%가, 2021년에는 75%의 국가가 교육예산을 증액한 것으로 나타났다(The State of Global Education: 18Months into the Pandemic).

 

출처-<VOA> 링크

 

실제 효율적이지도 못한 재정 효율성만을 부르짖으며 초중등 교육교부금을 축소한다는 것은 이러한 현장의 변화와 요구, 세계적인 추세를 무시한 채 학업 중단이 속출하는 기존의 공교육만을 그대로 유지하겠다는 것과 다름없는 것이다. 

 

뿐만 아니라 유치원 무상교육, 40년 이상 노후화된 학교 시설 보수, 4차 산업혁명 시대에 따른 맞춤형 디지털 학습 지원과 같은 시도교육감들이 새로 계획한 교육정책, 학습방식 같은 구상은 아예 시도도 못 하는 빌공(空)자 ‘공약’이 될 가능성이 농후해진다. 

 

조희연 서울시 교육감

 

이에 대해 조희연 서울시 교육감은, 

 

“결과적으로 중장기 계획과 밑그림 없이 학령인구 감소 변수를 가지고 다른 영역 즉, 고등교육, 평생교육 및 직업교육 분야 지원을 위해 교육 비용을 줄이자는 경제 논리로 접근하는 것은 결국 저출산 가속화와 학령인구 감소를 더욱 야기하여 향후 국가기능 유지 및 경제 발전 지탱을 위한 원동력을 축소하는 결과를 초래할 것”

 

이라고 평한다. 

 

이와 같은 정부안이 실제 실행이 될지, 또 이 같은 안이 야당이 다수 의석을 차지하는 국회의 문턱을 넘을 수 있을지 확신할 수 없다. 그런데 국민 여론을 나타내는 지지율조차 유념치 않으며, 별로 의미가 없는 것으로 치부하는 윤석열 정부는 교육정책도 ‘좌고우면’하지 않고 대다수 국민에게 가장 나쁜 쪽으로 대담하게 실현시킬 것 같은 슬픈 예감이 엄습한다. 

 

지금 유치원, 초등학생, 중학생, 고등학생 자녀를 키우고 있는 부모님들은 이 안이 어떻게 진행될지 많은 관심을 기울이고 현장에서 반대의 목소리를 충분히 내야할 때로 보인다.

 

윤석열식 교육예산 재편은 나 먹을 것, 입을 것 아껴가며 하루 하루 열심히 일해 자식 키우는 보람 하나로 버티는 이들에게, 지금보다 더욱 공고하고 광범위한 가난의 세습을 만들 확률이 너무나 높다.  

   

 

 

 

참고자료 

 

- 조희연, 지방교육재정교부금 제도 개편 논란에 대한 쟁점 분석과 발전방안, 지방교육재정교부금 제도 개편 논란, 무엇이 문제인가? 발제문, 35쪽 이하

- 이선호, 지방교육재정교부금 제도 개선 요구 쟁점과 과제, 51면 이하 

- KDI 유튜브 '지방교육재정교부금, 왜 그리고 어떻게 고쳐야 하나?'

- 송기창 외 6인, 지방교육재정 수요 전망과 재원 확충 및 효율적 운용 방안 연구, 전국시도교육감협의회 2021 정책연구 보고서 1쪽 이하

- 서울시교육청(https://www.sen.go.kr/main/services/index/index.action)

- 한국교육개발원, 2021교육통계연보, 교육부(https://kess.kedi.re.kr/index)

- 다수의 언론보도